慈善筹款平台监管的思考

编者按：2016年9月实施的《慈善法》中出现“慈善信息平台”的提法，随后业界瞩目的首批13家指定慈善信息平台出炉。转眼近一年的时间，这13家的表现如何呢？慈善信息平台设立最初的目的——防止互联网发布虚假募捐信息——是否达到了呢？政府介入监管是否促进了互联网公益的健康发展呢？此篇以政府监管者的角度来阐述对慈善信息平台监管的观察和思考。也欢迎13家平台和使用平台的业内人士、捐赠人来一起探讨这些问题。

一、 需要明确的几个问题

法律依据：“慈善法第二条：自然人、法人和其他组织开展慈善活动以及与慈善有关的活动，适用本法。其他法律有特别规定的，依照其规定。”这意味着，无论自然人和法人与其他组织，只要开展慈善活动，就要接受慈善法的规制。

“慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息”。

这意味着慈善平台，无论是筹款，还是发布信息，都应该有法律层面的约束。这两条综合起来看，无论是什么性质的平台，涉及慈善活动，均应享有和承担法律意义上的权利和义务。但目前为止，还没有对平台监管形成一定的法律架构，只有慈善法的两条，可执行性不强。民政部在16年9月1日出台的《公开募捐平台服务管理办法》，一是对基本的需要明确的问题没有回答，二是实际上没有建立起一整套的监管体系框架。这个办法既没有有效的监管办法，也不能体现对平台发展的促进作用，比较粗糙。

需要明确的问题：

1、筹款平台是监督的真正指向。慈善法的提法是募捐信息发布平台，包含两个层面的问题，一是发布募捐信息平台，二是实现筹款的平台。其实这二者是不能割裂的。因为光有信息发布而没有实现募捐的途径，就体现为一个信息数据库，有的筹款平台就偏重于信息发布而筹款的功能不足；筹款平台，应该是依托募捐信息发布，进行募捐活动。信息发布功能，任何一个具备公开募捐资格的慈善组织都可以在自己的网站发布募捐信息，显然不应纳入指定平台的范畴，而且具备公开募捐资格的慈善组织，本身就可以利用自己的网站和各种互联网工具（包括自行开发的工具）进行公开募款，这些组织的活动本身就已经明确是受慈善法和民政部门的约束和监管。所以，再聚焦一些，监督管理的重点应该是：不是由具备公开募捐资格的慈善组织独立发起的用于开展慈善活动的互联网募集款物的平台（包括与慈善组织合作开发）。

2、“指定平台”的立法本意。民政部于今年4月份就启动了慈善组织互联网公开募捐信息平台指定标准的研究工作。对指定这个词的理解应该是什么呢？首先如果要指定的话，必然是在遴选的基础上，也就是说，有一百家，我指定其中10家，但不是没有被指定的就不具备合法存在的基础，因为如果没有被指定的就不合法，那么就失去了再次指定的基础。指定的本意在于“认证”。认证，指对某种产品达到某种质量标准的合格评定。在基本准入的基础上，做进一步的认证准入。互联网筹款平台的开发是市场行为，本身存在技术竞争和市场竞争，也是个适者生存的事物。国外对互联网平台的管理办法基本上也是基于提示公众，认证其安全程度的一套做法。主要目的是防止“互联网+募捐”变成“互联网+欺骗”。

3、种类、标的、属性、发展方向的复杂性。募款平台种类的复杂程度往往超过监管机构的理解，什么样的平台纳入监管范围，也是个很复杂的问题，比如单纯的慈善目的的筹款平台相对简单，但平台的定义是否包括互助平台、微信工具、小程序、app、社群平台、打赏平台？还有一些众筹平台是否纳入其中呢？众筹平台的类型大致有捐赠众筹、奖励众筹、借贷众筹、股权众筹几种。其中捐赠众筹往往都具备一定的慈善属性，比如，众筹一间咖啡店，用于高知阶层的交流，或者众筹一家社会企业，是否应纳入慈善法的监管？都需要认真的研究。因为个人、法人、其他组织的慈善活动，都应纳入监管是其一，慈善组织的是否可以参与发起众筹，也是平台是否纳入监管的关键。筹集标的的复杂性。筹款平台是筹集资金，理应纳入监管，但物资筹集平台呢？京东开发的物资筹集平台，还有一些旧衣物的收集平台，还有一些虚拟货币的筹集平台例如米公益、点赞网，比如信用卡积分点数的筹集等等。筹款平台的属性复杂也是监管难点。这类平台往往具备多重的属性，比如经纪人属性，平台就是一个撮合机构，是否需要具备经纪人交易商的资质？平台又可以是一个咨询机构为募捐提供咨询对接，平台往往还具有金融属性，当资金量达到一定程度，也具备一定的金融功能，拆借、产品证券化，募捐资金的滞存理财等等。筹款平台发展方向的复杂性。比特币市场的形成；虚拟货币的发展；互联网技术的升级如区块链技术等几个方面预示着将来筹款平台或者募捐平台会呈现出复杂的局面，监管也面临随时调整的难度。在西方国家出现一种理念，就是货币是一种信用，人人都有发行货币的权利，基于此演化出来的货币体系的变革，也许不远的将来会给人们的生活带来根本的改变。现在市面上流行的各种虚拟货币的爆炒，都给人留下了很大的想象空间。国内也存在很多的虚拟货币形式。已经有人就捐赠比特币和募捐虚拟货币的问题，与管理机关进行沟通和探讨。

二、筹款平台监管体系的建立

筹款平台的监管体系现在的状况，应该说还基本属于空白状态，未来要建立一整套监管体系，既要规范各参与方如个人、慈善组织、平台方的权利义务，又要兼顾监管效率与监管成本，同时要适合未来的发展趋势，平衡分业监管和一体化统一监管的矛盾。一方面，要加强民政、网信、工商、金融监管的独立性，加大对违规机构及时发现、查处的力度；另一方面，在实际存在的“分业监管”的背景下，强化监管机构之间的高层定期联席会议制度，经常就一些重大问题进行磋商、协调；再一方面，对业务交叉领域和从事混业的筹款平台，实施联合监管，建立监管机构之间的信息交流和共享机制。只有这样，筹款平台的监管体系才能真正发挥良性作用，实现其体系构建的初衷。

简要表述监管体系的总体框架。

1、准入监管。按照上文的监管指向和立法本意，建议应设置双重准入，即基础准入和认证准入。基础准入，面向慈善活动的各权利主体，允许技术企业和其他组织在与具备公募资格的慈善组织合作的方式开发筹款平台。按照慈善法关于公开募捐资格认定的要求，技术企业要设立募捐平台，需要与具备公开募捐资格的慈善组织合作。否则，企业无法获得公开的募捐资格，有违背慈善法的嫌疑。同时，允许非慈善组织在筹款平台发布募捐信息、开展募捐活动。认证准入，通过设立技术标准、资金标准、流量标准等，对众多筹款平台，进行综合认证，由政府或者行业主管部门，通过认证方式，为平台进行信用背书，并对社会公布。要求慈善组织需要在经过认证的平台发布募捐信息。

2、日常监管。日常监管的内容和方式多样，需要通过机制化建设，形成体系。监管内容：资金的监管是筹款平台的重中之重，一般来讲，技术平台与资金的隔离，是一道有效的防护屏障，如，技术平台不得同时运作资金，资金要有独立的金融机构或慈善组织来负责托管。平台不得随意利用募捐资金，要设置平台管理费用的最高限制，如设定不超过5%的平台运维费用等方式。监管形式：无非是现场检查，定期报送材料，不定期检查、联合检查、举报处理等几方面。在日常监管中，个人求助部分的资料审查、特别是大病求助多个平台同时募捐的问题，一直是社会质疑的重点。可以通过协议的方式，求助人承诺不得在不同的募集平台设置同一内容的求助申请，如违约，平台不得兑付。监管机关在接到举报后，可以叫停兑付，等待调查。同时还可以设置给付对象不得为个人，如大病救助需要由医院负责资金使用的监督和管理。还有大病求助造假的问题，可以设置黑名单的方式，对个人信用进行记录，涉及违法和犯罪的要追究相应的民事和刑事责任。

3、退出机制。只有建立筹款平台的退出机制，才能有效的保证筹款平台的新陈代谢和整个行业的健康发展。退出机制要建立退出的情况和标准，退出的流程和步骤，既要考虑普遍性也要兼顾特殊性。退出机制的建立，是一个综合考量的机制，也就是说可能从组织机构、人员、资金、分立整合、重大责任等多种情况下触发的退出机制的启动。其中还包括平台终止和认证资格终止两种情况。退出机制中涉及剩余资金清算的，还要参照企业破产的模式，进行财产清算、评估和处理、分配。其中涉及利益相关方、政府主管部门、资产管理部门、专业技术人员（注册会计师、律师、评估师等）等组成清算小组，完成一定流程并对社会公布，对涉及争议的还可以通过司法途径解决争议。

总之，筹款平台的监管是一项复杂的工作，甚至有可能会随时面临各种风险与危机的挑战。政府监管框架之外，要充分发挥行业自律的作用，让筹款平台涉及的各方有及时畅通的沟通渠道，尽可能及时发现各种问题和苗头，及时采取措施，争取做到防患于未然。